潘朵拉的盒子關得上? 許多跡象顯示,獨立機關愈來愈像是一個潘朵拉的盒子,而且是已經打開的盒子。一個普普通通的問題,碰到了獨立機關,就可能像爆裂物一樣,隨時引爆。譬如說,交通部長、財政部長參加行政院院會,大家認為是天經地義的事;重大的交通、財政政策的制定,由交通部、財政部呈報行政院核定,也是理所當然。但是獨立機關的主任委員要不要參加行政院院會?獨立機關掌管的重大政策要不要報請行政院核定?這些問題,許多人都有不同的看法,甚至成為朝野爭議的焦點。行政院在今年3月發布一個通函,叫做「獨立機關與行政院關係運作說明」,明白宣示獨立機關的首長不是內閣閣員,「毋須參與內閣之政務運作及行政院院會」;至於行政院各部會與獨立機關之間,「就政策規劃部分之業務劃分」,應由行政院政務委員與獨立機關「協調溝通」。 上個星期,行政院開會決定要修正獨立機關與行政院之間的運作關係,規定獨立機關首長仍應依閣揆指示參加行政院院會及其他必要會議,並遵守會議結論。同時,獨立機關的「施政政策或產業輔導」,必須和主管部會協商,並報請行政院核定。這些新規定,立刻引發許多爭議。 獨立機關有何特殊之處?和其他的中央部會有什麼不同?行政院在3月份的「關係運作說明」指出,「獨立機關之建置目的乃對於特別需要專業化、去政治化或必須充分顧及政治與社會多元價值之公共事務,執行裁決性、管制性或調查性之事項」。這段說明強調獨立機關的特殊性,在於它的業務性質和專業考量。但從業務性質而言,獨立機關掌管的事情,原來都是中央部會的業務。例如金管會有關銀行、證券和保險的監理,原來是由財政部主管;公平會關於維護競爭秩序的權責,原本歸經濟部掌管;NCC的業務,則多半來自交通部和新聞局。因此某項業務是不是應由獨立機關主管,不見得有明顯的界限。 關於「專業化、去政治化」,及「必須充分顧及政治與社會多元價值」等因素,似乎也不是獨立機關的專利。金管會處理金融、證券、保險等業務必須專業化,難道財政部處理就不須專業化?誰能說交通部、財政部、經濟部和其他部會都不需要專業化?所謂「充分顧及政治與社會多元價值」的說法,如果是判斷的標準,那麼教育部及文建會似乎更應該改成獨立機關。至於「去政治化」的問題,姑且不論是不是和「充分顧及政治多元價值」的說法相矛盾,在制度設計上,主任委員及委員都要由國會同意才能任命,這種過程難道比部長的任命更沒有政治性? 獨立機關的源頭是美國。早在1887年聯邦政府就設立了州際商務委員會(Interstate Commerce Commis-sion);這個委員會,後來成為許多獨立機關仿效的模式,包括我們所師法的聯邦貿易委員會(FTC)、聯邦通訊委員會(FCC)及聯邦證券管理委員會(SEC)。美國為什麼要成立獨立委員會?簡單的說,就是不讓任何一個政黨(民主黨或共和黨)操控行政部門。當時流行的思潮是,政黨操控的結果,使行政機關屈從於特定政黨,終致於腐化。為擺脫單一政黨操控,獨立機關必須以委員會的方式運作,而且任何政黨不能占有半數以上的委員席位。當然,制度設計者也瞭解,委員會的合議制會降低效率,但這是必須付出的代價。另方面,為強化獨立機關的執行力,又賦予它廣泛的規則制定權和裁決個案的準司法權。百餘年來,美國獨立機關的制度,肯定者有之,檢討的聲浪卻也未曾一日稍歇。 我們為什麼設置獨立機關?什麼樣的業務應該劃歸獨立機關掌管?獨立機關對誰獨立?由誰監督?向誰負責?如何做跨部會的政策協調?如何擺脫特定政黨的操控?這些都是困難的問題,必須以開闊的心胸,集思廣益,努力擘劃長治久安的良策。如果目光如豆,處處以黨派利益為念,這個潘朵拉的盒子說不準什麼時候引爆;但可以肯定的是,一旦引爆,就沒有人會是贏家。 【2006/08/23 經濟日報】
靜寂清澄 志玄虛漠 守之不動 億百千劫 |