行政院在今年3月發布一個通函，叫做「獨立機關與行政院關係運作說明」，明白宣示獨立機關的首長不是內閣閣員，「毋須參與內閣之政務運作及行政院院會」；至於行政院各部會與獨立機關之間，「就政策規劃部分之業務劃分」，應由行政院政務委員與獨立機關「協調溝通」。

上個星期，行政院開會決定要修正獨立機關與行政院之間的運作關係，規定獨立機關首長仍應依閣揆指示參加行政院院會及其他必要會議，並遵守會議結論。同時，獨立機關的「施政政策或產業輔導」，必須和主管部會協商，並報請行政院核定。這些新規定，立刻引發許多爭議。

獨立機關有何特殊之處？和其他的中央部會有什麼不同？行政院在3月份的「關係運作說明」指出，「獨立機關之建置目的乃對於特別需要專業化、去政治化或必須充分顧及政治與社會多元價值之公共事務，執行裁決性、管制性或調查性之事項」。這段說明強調獨立機關的特殊性，在於它的業務性質和專業考量。但從業務性質而言，獨立機關掌管的事情，原來都是中央部會的業務。例如金管會有關銀行、證券和保險的監理，原來是由財政部主管；公平會關於維護競爭秩序的權責，原本歸經濟部掌管；NCC的業務，則多半來自交通部和新聞局。因此某項業務是不是應由獨立機關主管，不見得有明顯的界限。

關於「專業化、去政治化」，及「必須充分顧及政治與社會多元價值」等因素，似乎也不是獨立機關的專利。金管會處理金融、證券、保險等業務必須專業化，難道財政部處理就不須專業化？誰能說交通部、財政部、經濟部和其他部會都不需要專業化？所謂「充分顧及政治與社會多元價值」的說法，如果是判斷的標準，那麼教育部及文建會似乎更應該改成獨立機關。至於「去政治化」的問題，姑且不論是不是和「充分顧及政治多元價值」的說法相矛盾，在制度設計上，主任委員及委員都要由國會同意才能任命，這種過程難道比部長的任命更沒有政治性？

獨立機關的源頭是美國。早在1887年聯邦政府就設立了州際商務委員會（Interstate Commerce Commis-sion）；這個委員會，後來成為許多獨立機關仿效的模式，包括我們所師法的聯邦貿易委員會（FTC）、聯邦通訊委員會（FCC）及聯邦證券管理委員會（SEC）。美國為什麼要成立獨立委員會？簡單的說，就是不讓任何一個政黨（民主黨或共和黨）操控行政部門。當時流行的思潮是，政黨操控的結果，使行政機關屈從於特定政黨，終致於腐化。為擺脫單一政黨操控，獨立機關必須以委員會的方式運作，而且任何政黨不能占有半數以上的委員席位。當然，制度設計者也瞭解，委員會的合議制會降低效率，但這是必須付出的代價。另方面，為強化獨立機關的執行力，又賦予它廣泛的規則制定權和裁決個案的準司法權。百餘年來，美國獨立機關的制度，肯定者有之，檢討的聲浪卻也未曾一日稍歇。

我們為什麼設置獨立機關？什麼樣的業務應該劃歸獨立機關掌管？獨立機關對誰獨立？由誰監督？向誰負責？如何做跨部會的政策協調？如何擺脫特定政黨的操控？這些都是困難的問題，必須以開闊的心胸，集思廣益，努力擘劃長治久安的良策。如果目光如豆，處處以黨派利益為念，這個潘朵拉的盒子說不準什麼時候引爆；但可以肯定的是，一旦引爆，就沒有人會是贏家。

【2006/08/23 經濟日報】